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斯蒂芬·沃尔特:美国为何如此不擅长制定外交政策?

时间:2020-02-27 09:53:35  来源:观察者网  作者:

在我不久前发表的一篇专栏文章里,我提到了特朗普政府在中东(尤其是伊朗)问题上表现出的诸多只有脑死亡患者才具有的特征。我在文中尤其强调了一点:特朗普政府并不具备“真正的战略”——清晰的目标以及为了实现该目标制定出的一套能够将各方可能做出的反应纳入预先考虑的条理清晰的行动方案。相反,美国政府在缺乏清晰目标的情况下,只是一味地用蛮力施压(what we have instead is brute force coercion, divorced from clear objectives),而且主导这一切的还是一位无知而易冲动的总统。


哈佛大学国际关系学教授斯蒂芬·沃尔特2020年1月13日在美国《外交政策》双月刊网站刊发评论文章:《美国为何如此不擅长制定外交政策》


上任三年以来,特朗普总统成功地增加了战争爆发的风险、迫使伊朗逐渐走上重启核计划的道路、导致伊拉克要求美国撤军、在世界各地引发了对美国判断力和可靠性的广泛质疑、使我们在欧洲的盟友们陷入惊恐而且还让俄罗斯和中国看起来似乎成了智慧的象征和全球秩序的维护者。


特朗普政府显然认为,刺杀外国官员是实施其外交政策的合法手段(assassinating foreign officials is a legitimate tool of foreign policy),而战争罪犯却被奉为英雄人物(这里指美国海豹突击队员加拉格尔被指控在伊拉克服役期间犯下战争罪,他曾在伊拉克街区用机枪进行无差别射击、持刀刺死一名受伤的未成年“伊斯兰国”囚犯而且还被控企图谋杀其他平民以及妨碍司法公正等。2019年7月,美国军事法庭陪审团认定,对加拉格尔谋杀等罪名指控不成立,加拉格尔最终被降职处理。《华尔街日报》的一篇报道称,对支持特朗普的保守派阵营来说,加拉格尔事件是轰动的大案,保守派希望把加拉格尔塑造成为战争英雄。2019年11月15日,白宫宣布恢复加拉格尔的军衔,白宫的这一做法在美国社会引发了重大争议),这种做法一定会受到很多流氓政府的欢迎并被他们所效仿。令人遗憾的是,美国的战略短视(strategic myopia)不仅仅表现在中东地区。


极具重要性的中国问题就是个体现美国战略短视的典型例证。特朗普政府已经意识到,中国是美国在未来几十年里可能遇到的唯一竞争对手(China is the only possible peer competitor that the United States is likely to face for many decades),特朗普能做到这一点还是值得肯定的。当然,意识到这一点还算不得什么伟大成就,许多人都能看清这一事实。人们在中国对美国构成的挑战的层级方面也许还存在争议,但任何一个稍具理性的人都不会不为中国的崛起而感到忧虑。


如果你在中国问题上进行过真正的战略性思考,那么你就一定会想办法让美国冒最小的风险、以最小的代价对中国的影响力施加限制,你就一定会明白美国无法在不伤及自身的情况下阻止中国经济继续增长,你就一定会尽最大努力让尽可能多的国家在先进技术等关键问题上站在美国一边并防止中国在量子计算、人工智能等能够改变游戏规则的技术领域占据全球主导地位,你就一定会在亚洲巩固美国的外交地位并寻找机会在中俄两国之间打下一根楔子(looking for ways to drive a wedge between China and Russia),你就一定会注意避免被一些次要问题浪费掉宝贵的时间、注意力、资源和政治资本。然而,美国是怎么做的呢?


首先,特朗普放弃了TPP(Trans-Pacific Partnership Agreement,意为“跨太平洋伙伴关系协定”),这一举动相当于打了其他11个参与国的脸。那份通过努力谈判达成的协议本可以给各国带来经济利益并让其他11个参与国在经济上与美国更加紧密地捆绑在一起。


然后,特朗普对中国发动了贸易战。特朗普并没有与其他几个主要经济大国协调一致共同对付中国,而是对那些国家也发出了威胁并发动了贸易战。在中国面前,美国并没有组织起自己的联盟,美国手中的杠杆力量被特朗普大大削弱了,美国基本上是在贸易战的战场上独自面对中国。结果自然是容易预料的,两国达成了挽回颜面的妥协,一切又回到过去,在那些涉及美中竞争的真正重要的问题上,美国没有取得任何进展。


此外,特朗普还在处理美朝关系时上演了一场真人秀。他先是威胁对朝鲜动武,但是在与金正恩的第一次会谈之后就被其空洞许诺所蒙骗。结果美国在美朝关系上没有取得任何突破,美国没能阻止朝鲜推进其核计划,而且在更广大的亚洲地区,特朗普的这场真人秀还削弱了各国对美国判断力的信心。


与此同时,特朗普还在过去三年里毫无必要地羞辱了一些重要的欧洲盟友并威胁称美国将脱离北约。不出所料,当美国官员试图说服欧洲盟友们不要采购中国华为公司的5G通信设备时,许多国家都不予理睬,他们已经没有心情照顾特朗普的面子了。而一些中国人却很快抓住了特朗普不断犯错的良机,他们向欧洲人表明,中国比美国更支持多边主义和技术开放政策。此外,中国还特别强调了自己对特朗普曾愚蠢地退出的巴黎气候协定的支持。“中国人已经公然声称,与欧洲拥有更多共同价值观的是中国而非美国。此外,他们还频频对欧洲公众表示,与美国不同,中国相信气候变化的事实,中国支持多边主义。中国人的此类言论在像德国这样的国家是非常有市场的”,德国马歇尔基金会的朱丽安·史密斯(Julianne Smith)说。


下面我们来看另一个领域的问题。当美国在此领域的地位做自由落体运动时,中国的地位却在迅速攀升。中国如今在全球拥有的大使馆、领事馆以及其他驻外机构的数量已经超过了美国。前副国务卿威廉·伯恩斯(William Burns)指出:“国际竞争正在加剧,我们已经进入了一个外交事务变得比以往更加重要的时代……中国意识到了这一点而且正在快速强化自己的外交力量,而美国却在进行单方面的外交裁军”。正如我此前曾指出的,如果美国希望在亚洲平衡中国的影响力,那么美国就需要与亚洲国家保持牢固的关系,而这就需要美国认真且耐心地展开一系列老练、富于智慧的外交活动。美国应该认识到,外交力量是一种与军事力量同样重要的可以依靠的实力。


最后,特朗普政府并没有十分审慎地以渐进的节奏从中东撤出并代之以权力平衡策略(美国自二战后到冷战结束一直成功地应用了这一策略),反而被中东地区的一些附庸国、有钱的捐赠者和鹰派顾问们(local client states, wealthy donors, and hawkish advisors)裹挟着对伊朗采取了毫无意义的对抗政策。我们完全可以想象,北京的一些外交事务决策者在看到美国竟然跌跌撞撞地自己走入这样一片沼泽地时一定露出了会心的笑容。


简而言之,虽然特朗普政府已经意识到一个挑战美国的中国是其外交议程上最为重要的待处理问题,但他们所执行的一系列政策却像是为了让中国取得尽可能多的对美优势而量身设计出来的。


不过,这还算不得什么坏消息。虽然特朗普政府把美国“无战略”的困境推进到了一个新的阶段,但这个问题并不是特朗普入主白宫后出现的,人们实际上早已意识到了这个问题的存在。克林顿政府曾认为,美国能够推动北约东扩、对伊拉克和伊朗同时进行压制、让中国过早地加入世界贸易组织(bring China into the World Trade Organization prematurely)、在不造成严重负面影响的情况下把无所顾忌的过度全球化向前推进(promote hyperglobalization with abandon yet never face serious negative consequences)。小布什政府曾认为,美国对外政策的中心任务应该是结束世界各地邪恶政权的苛政,而美军能够很快将中东地区变为亲美民主政权的集中地。克林顿比小布什要幸运一些,因为他任内制造的一些问题的负面影响在他卸任后才逐渐显现出来。不过这两位总统有一个共同点——美国的全球地位在他们卸任时都变得更加衰落了。


奥巴马政府对美国的实力有更加现实的判断,他在外交领域也用力不少,但他在削减美军海外行动方面做的并不多。实际上,他认为美国应该积极地使用军力。奥巴马曾于2009年向阿富汗增兵、支持利比亚和叙利亚的政权更迭并通过无人机和特种部队扩大了对恐怖分子进行定点清除行动的规模。奥巴马政府没有预料到西方把乌克兰拉向欧盟和北约时俄罗斯将会有如此强烈的反应,奥巴马政府也没有在气候变化和伊朗核问题上在国内取得共识。我们不应忘记,在奥巴马白宫岁月的最后一年里,美军向全世界七个不同的国家一共投掷了约2.6万枚炸弹。


到底发生了什么?美国的战略水平是什么时候开始下降的?制定对外战略是一项有挑战性的工作,不确定性和犯错都是难以避免的正常现象。但美国并不是天生就不擅长进行战略性思考的。杜鲁门政府曾在二战结束后面临大量挑战,然而他却成功制定了对苏联的遏制战略、出台了马歇尔计划、创建了北约、在亚洲构建了多个双边联盟并建立了使美国及其盟友在接下来的几十年里都大受其益的国际经济秩序。与杜鲁门政府相似,老布什政府(1989-1993)也以令人惊叹的敏锐、专业和克制态度处理了苏联解体、两德统一以及第一次海湾战争等事件。当然,杜鲁门政府和老布什政府并不是无可指摘的,不过他们在面对复杂问题和全新情况时的表现证明,他们知道什么才是真正重要的事情,他们有能力从盟友和敌人那里获得希望获得的反应。换句话说,杜鲁门和老布什都是非常善于进行战略性思考的政治家。


看起来有些矛盾的是,我们今天所遇到的问题部分是由美国在冷战后获得的一超独霸地位所导致的。美国是如此强大、富裕、安全,这使得美国通常能够免于受到自身行为所产生的后果的影响(it is mostly insulated from the consequences of its own actions)。当美国犯错时,错误所造成的后果往往是由其他国家承担的(when it makes mistakes, most of the costs are borne by others),而且美国还从未遇到过一个能够迅速对美国的错误加以利用的竞争对手。伊拉克和阿富汗两场战争给美国带来的损失可能将不只是6万亿美元的军费和数千条美军士兵的生命。由于在此期间没有进行征兵,公众对美军死亡情况的忧虑情绪并未出现激化。在军费开支方面,美国是通过在国外销售债券支付战争费用的,虽然这进一步增加了美国的债务负担,不过为此买单的将是未来世代的美国人。


这就是美国公众对国外情况以及政府的外交活动缺乏兴趣的原因。黛安·黑森(Diane Hessen)自2016年至今一直在对500名美国人进行深度跟踪采访,她指出,“大多数美国选民并不太关心美国的对外政策,这的确是一个问题”。此外,近期的一些问卷调查曾要求参加者列出关于美国最为关心的问题,对外政策甚至都没能进入前10位。当大多数美国人无法就美国的对外政策是成功还是失败(即便仅着眼于政策的短期可见影响而言)做出判断的时候,美国的对外政策制定者就不会迫于压力去制定真正有效的政策,于是他们就仅仅满足于摆摆姿态而不是真正去追求政策的实际效果(policymakers will be under less pressure to come up with strategies that actually work and posturing will take precedence over actual performance)。


此外,傲慢自大也是原因之一。美国人一直以来都将自己的国家视为全世界的楷模,冷战的胜利进一步强化了他们的这一信念,他们似乎相信美国有一种能够在世界上取胜的魔法。美国人甚至认为其他国家的人们也都与自己有一样的看法,认为他们都迫不及待地希望自己的国家能加入美国主导的世界秩序、迫不及待地希望美国能够带领他们、迫不及待地希望自己的国家也能够变得像美国一样。而美国的政治家们也都认为,美国已经站在了历史的潮头之上,美国正在推开新世界的大门。当历史的大势都在自己一边时,谁还会去认真地制定一套条理清晰、巧妙复杂的外交战略呢?


美国布鲁金斯学会高级研究员保罗·皮勒所著《美国误解世界的原因——国家经验与错误认识的根源》一书封面


保罗·皮勒(Paul Pillar)在其重要著作《美国误解世界的原因——国家经验与错误认识的根源》(Why America Misunderstands the World:National Experience and Roots of Misperception)一书中指出,“美国独特的历史经验、地理上的孤立状态、庞大的国内市场以及普遍的无知削弱了其制定切实可行的外交战略的能力”(the United States' unusual historical experience, geographic isolation, large domestic market, and general ignorance has weakened its ability to fashion viable foreign-policy strategies)。若要制定有效的外交战略,需要决策者对其他国家可能的反应做出预判,但美国的官员们一般来说对那些他们试图施加影响的国家知之甚少,更不要说一般的美国民众了。美国社会向来认为,来到美国的新移民愿意接受自己美国人的新身份、愿意尽快融入到美国社会中去,这种长期存在的“民族熔炉”概念对美国人构成了误导,使他们低估了民族特性、种族特性在其他社会里的巨大力量,这导致美国人对其他多元社会里的国家认同建设的难度认识不足。此外,美国人普遍认为美国在世界上的行为从动机上来讲是高尚的、正义的,美国因此难以意识到其他国家其实有理由质疑美国的动机或有理由认为美国对自己构成了威胁。上述两点对美国制定有效的外交战略构成了严重障碍,尤其是当面对那些历史经验和文化传统与美国有着巨大差异的国家时,这两个盲点导致的问题尤其严重。


在另一方面,美国民主体制的一些重要特征也使得制定和执行有连续性的外交政策和国家安全政策变得异常困难。在缺乏明确的、能够吸引人们关注的外部威胁时(此时人们不会对外交政策制定过程中发生的争议过于强调原则性),情况就更是如此。在社会大众对外交政策漠不关心的情况下,政策的制定过程很容易受到国内和国外游说集团的影响,尤其是考虑到在今天这个时代,金钱在政治中正发挥着核心作用。与那些经过仔细诚恳辩论过的政策方案不同,美国的外交政策往往受到那些声音大、资金实力雄厚的人士或者一小部分富豪捐赠者的个人偏好的影响。我此前曾经指出,在现代世界的历史上,美国很可能比任何主要大国都更加容易受到外国的影响(the United States is probably more vulnerable to foreign influence than any great power in modern history)。如果那些特殊利益集团得到了他们想要的东西(例如增加国防预算、对人权事务更多的关注、撕毁气候变化协议、对一些附庸国进行无条件的支持等),美国制定出有利于自身国家利益的整体性战略的能力将遭到极大削弱。在这种情况下,最好的结果不过是美国在兑现对那些特殊利益集团的承诺时有些手忙脚乱,而最坏的结果则可能是为了兑现那些承诺,美国的诸多政策互相矛盾,最终导致美国国家的失败。


在理想的情况下,负责制定和执行外交政策的机构应该能够从过往的工作经历中吸取经验和教训。但是经过仔细研究后我发现,当今美国的外交部门毫无责任感可言(there is little accountability in today's foreign-policy establishment)。无论经过多少次批驳,错误的观点仍有市场。多次犯过错误的人获得了升迁,而那些工作表现出色的人却往往会被边缘化。这里需要指出的是,那些构思、兜售“发动一场伊拉克战争”观点的人以及那些把这场战争搞砸的人如今都成了备受尊敬的人物,其中一些甚至将在未来进入军中服役。此外,《华尔街日报》、《纽约时报》和《华盛顿邮报》的评论版还增加了支持发动伊拉克战争的专栏作者的人数,但对于那些曾正确预测到战争将成为一场灾难的专栏作者,这几家报纸却并没有给予太多版面。如果制定糟糕战略的人不付出代价,而提出好建议的人却得不到认可,那么谁还会认为这个国家将会变得越来越好呢?


美国已经从一个共和国逐渐转变为一个在世界上四处干预的全球性帝国,而人们很难不把美国存在的上述问题与这一转变联系在一起。美国的缔造者们曾发出警告:一个共和国在被卷入持续不断的战争后必将堕落。他们是正确的。五星上将、前总统德怀特·戴维·艾森豪威尔(Dwight D.Eisenhower)对这一点也有较为深入的认识。不断地发动战争需要一个国家有强大的国家安全体系、更加严格的政府保密机制以及逐渐提升的执行力(to wage war constantly requires powerful national security institutions, ever greater government secrecy, and the gradual expansion of executive power)。在今天的美国,三权分立制度遭到侵蚀,国内法和国际法被无视,部分媒体被操纵,表达不同意见的人被消声或被边缘化,总统和他的仆从们则发现为自己的政策赢得公众支持或保持自己的民意支持率而说谎正在变得越来越容易。一旦公共话语变得低劣进而脱离现实,制定一套能够在现实世界里可行的战略将变得不再可能。


正如我此前文章中指出的,我们已经落入这样一个境地:美国的外交政策和国家安全政策更像是一种行为艺术(foreign and national security policy in the United States is more like performance art)。对除了执行具体任务的陆海空三军将士和外交官们以外的美国领导人们来说,美国国家行为会产生怎样的结果已经变得不再重要。美国的领导人们唯一关心的是事情在电视上、在推特上、在娱乐至死的选民们(他们对接受启发、获得教益不感兴趣,对如何选出一位能干的领袖也不感兴趣)面前会呈现出怎样的效果。美国仍然是一个非常强大、安全的国家,美国沿着当下的道路也许还能向前走很久。但美国无法永远走在这条道路上。美国将失去很多能够让自己变得更加安全、更加繁荣的机会,美国最终将无法成为那个符合自己崇高理想的国家。


(观察者网译自2020年1月13日美国《外交政策》双月刊网站,作者是哈佛大学肯尼迪政府学院国际事务教授)



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